【摘要】政府与社会资本合作(PPP)模式是一种全新的投融资模式，是促进社会公益事业发展的重要路径。全面贯彻国家出台的PPP模式系列重要政策精神，做好PPP项目的统筹规划、申报储备、项目库建设和相关管理服务工作，扎实推进PPP项目落地实施是地方政府的责任。各银行业金融机构在政府PPP项目融资方面进行积极的探索和实践并有所作为，是金融支持社会公益事业发展的主要切入点。本文以金融机构参与临泽县PPP项目实施为例，在举证了取得初步成效的同时，深入分析了面临的相关风险问题，提出了建设性的意见建议。
【关键词】金融机构 政府PPP项目 调查与思考
一、基本情况
自去年下半年以来，临泽县认真贯彻党中央、国务院及国家有关部委和省、市出台的政府与社会资本合作（PPP）模式系列重要政策文件，全面做好PPP项目的统筹规划、申报储备、项目库建设和相关管理服务等工作，扎实推进PPP模式项目在我县落地实施。至目前，临泽县筛选PPP项目65项，总投资达88.5亿元。其中，列入全市PPP项目库26项，省级项目库13项，国家项目库3项。争取中央和省级专项建设资金3.22亿元，争取国家专项建设基金项目两批6项，资金1.6亿元，与农发行、国开行合作中长期项目7个，申请贷款6亿元，基本形成渠道多元、梯次接续格局。
二、金融机构参与政府PPP项目的案例
自开展政府PPP项目落地实施以来，临泽县采取TOT、BOT、BOO等融资模式组织实施的项目涉及旅游、文化、教育体育及医养等，辖内各银行业金融机构在参与政府PPP项目融资上进行了积极的探索和实践。
一是红山湾水库工程项目是甘肃省列入国家“十二五”大中型水库规划项目之一。水库设计总库容1700万立方米，工程静态总投资5.52亿元。该项目实行“政府主导、实体承贷、市场运作、收益覆盖”的方针，采用“BOT”的模式，项目总投资5.7亿元，项目资本金2.73亿元，占比47.73%，贷款3亿元，占比为52.27%。贷款由农业发展银行临泽县支行承贷，采取专项过桥贷款的方式，对项目进行按头制帽，满足工程建设的资金急需。
二是生态有机红枣示范基地建设项目，县上本着“谁投资，谁受益”的原则，鼓励支持社会资本投资开发荒滩资源，县上配套建设基础设施，发展生态有机红枣产业，使昔日的戈壁滩变成了生机勃勃的绿色有机农产品基地，实现了“生态建设产品化，产业发展生态化”。深化农村产权制度改革，成立临泽县农村产权交易中心，推动各商业银行累计为农村各类经营主体发放产权抵押贷款4.68亿元，撬动约15亿元民间资本投入农业生产，为“三农”发展注入了不懈动力。
三是2013年实施的梨园河仙山口至南烟墩段河道治理工程中，积极借鉴国内外成熟的BT融资模式，采取“公司承贷建设，政府回购还贷”的BT融资模式，以飞龙公司作为承贷主体，向国家开发银行甘肃分行贷款5400万元。同时，在2015年实施的流沙河高铁至泄洪渠入口段河道治理工程中，采取“委托代建”的模式，向农发行申请贷款8000万元，以解决工程建设资金不足的问题，确保了工程建设顺利实施。
三、金融机构参与政府PPP项目面临的问题
（一）政府信用风险
地方政府是PPP项目中重要的一方，对PPP项目的顺利建设运营具有关键性作用。一旦政府失信，即新任官员不续管前任官员开展的PPP项目，项目就容易陷入停滞状态，项目回报就无从谈起。法律上对PPP合同性质的认定存在争议，民事合同和行政合同的不同认定，直接影响企业与政府部门的对话机制。如果按行政合同执行，作为投资者的企业遇到问题，只能申请行政复议，最终还是政府说了算。
（二）法律风险
政府出台PPP模式，让社会资本广泛参与社会公益事业投融资的政策文件在前，而社会资本参与社会公益事业投融资的准入性法律法规滞后，致使社会资本进入该领域失去了自保的有力武器——法律。一旦出现法律法规的修订、颁布等，必将影响原有项目的合法性和合同的有效性，给PPP项目的建设和运营带来致命影响，甚至导致项目失败和终止。
（三）PPP项目是政府推进的新型投融资模式，金融机构传统的风控审核机制很难匹配
存在金融机构为PPP项目公司提供融资，因项目公司没有信用积累而很难通过风控审核的问题。
（四）周期风险
PPP项目普遍有期限长的特点，一般在20～30年，现有银行贷款期限很难匹配。
四、对金融机构参与政府PPP项目的思考与建议
（一）整合资金供给市场，形成多层次的融资结构
以银行为核心，整合证券、保险等非银行业金融机构，积极参与PPP项目的投融资，充分发挥各机构的比较优势，实现投融资能力扩张与社会、经济效益增进的有机融合。
（二）建立开放的投融资模式，发挥国家政策性金融机构的作用
在PPP项目融资中，要允许基金、债券等各类金融工具进入，建立期限匹配、成本适当的资金保障机制。尤其要加强与政策性金融机构合作，发挥中长期融资优势。
建议监管部门出台相关政策文件，对PPP项目贷款审批作出明确定义和要求，解决金融机构审批PPP项目中存在的障碍和难题，引导金融机构建立快速通道，加快重大工程、PPP项目等贷款审批。同时，人民银行对贷款期限档次作必要的调整，实现金融机构贷款期限配置与政府PPP项目投融资期限的无缝对接。
（四）提高项目评估能力
由于PPP模式采取项目融资方式，与传统的公司融资方式相比，其在还款来源、管理模式、风险缓释等方面均存在较大差异，需要商业银行在项目准入阶段把好关，尤其要注重从关注项目的政府背景向更加关注项目本身的质量和财务可行性转变，不断提高项目评估和筛选的能力。